将政府本体带回来——政府研究的议题演变与方法演进
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2023年，政治学人学术中心的三位成员在《北京科技大学学报（社会科学版）》相继发表了专题学术论文，希望对中国政治学的各分支学科（领域）进行学术评价，体现青年学人的学科关怀与思考。本篇文章对政府研究的发展历程和现状进行了梳理，提炼出“作为本体的政府”和“作为场域的政府”两种类型，呼吁更多关注政府发展中的重大理论和现实问题。政治学人团队认为，新一轮党和国家机构改革对政治学界提出了重要课题，应重新审视政府研究的进入路径。（政治学人编辑部）
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作者简介
王智睿，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生，政治学人学术中心成员。
政治学是时代的产物，改革开放以来，中国的政府研究始终立足于中国特色社会主义建设的伟大实践。整体而言，这一领域所取得的科研成果和学术的发展进步是显著的，成为中国政府改革中不可或缺的重要因素。另一方面，近年来受“政治学公共管理化”“政府研究治理化”等发展趋势的影响，“作为场域的政府”研究取得了长足进步，在成果数量和关注热度上占据主导。宏观、重大议题开始“遇冷”，基础性研究逐渐边缘化。为此，“作为本体的政府”研究应重新被带回政治学界，把握好两类政府研究之间的平衡，融入时代大局，聚焦核心问题，形成有效对话，实现重点突破，努力为中国特色社会主义现代化建设服务。
一、问题的提出
政府即对整个社会进行管理的国家机构。它是生产力发展的产物，服务于国家的整体利益，促进社会发展，保障公民权利。在任何时期，国家和政权问题，都是政治的根本问题。因此，政府研究是政治学研究中开端最早、成果最多、最具活力的领域之一。总体看来，国内的政府研究最早关注的是“作为本体的政府”，围绕政府类型、政府权责、政府能力等内容产出了一系列高质量的研究成果。随着议题的拓展和方法的精进，“作为场域的政府”研究方兴正艾。他们更多关注的是政府的运行过程，属于“公共事务管理”的范畴，吸引着政治学、公共管理、经济学等学科的高度关注。这两类研究分别从不同方面增进了学术界关于政府的认知和理解，同时也有助于为现代化建设提供理论指导，成为中国政府改革与发展中不可或缺的重要因素。
知识传播与知识生产同样重要。进入“众媒时代”后，政治学学术作品的传播方式发生了变化，能够在更广泛的群体中传递学术观点，也有助于观察学术发展的趋势。以“政治学人”微信平台为例，它面向所有学术期刊发表的作品开放，粉丝量逾23万人，已成为国内政治学界最具影响力的第三方学术平台之一。自2014年成立以来，基本实现了每日推文，累计转载了近2000篇文章。其中，政府研究一直都是读者重点关注的领域，相关推文能够收获较好的阅读量和转发量。笔者曾长期从事平台的文章选荐工作，发现尽管政府研究整体上取得了长足进步，内部却产生了两重分化。即“以政府为本体”的研究明显“遇冷”；研究议题逐渐走向微观，且正在被技术性的方法和视角所消解。这究竟是学科发展的客观规律，还是路径偏离？文章以此为研究主题进行分析讨论。
二、百舸争流：政府研究的脉络梳理及发展演进
朱光磊教授在《现代政府理论》一书中，指出职能、机构、体制和过程构成了政府研究的分析框架。其中，职能决定了政府的整体设计，机构是职能的载体，机构间的关系构成了体制；体制运转起来就是过程。尽管政府研究呈现出丰富多元的图景，但基本没有超出这个框架的范围。围绕着不同侧面，政治学者产出了一系列高质量的成果，研究主体和队伍不断壮大。
（一）滥觞于改革发展进程（1980−2001年）
当代中国政府研究发端并根植于改革开放的伟大实践。1980年，邓小平同志关于党和国家领导制度改革的讲话，提出了党政分开这一重要课题，为政府研究的兴起提供了重要契机，在当时形成了一些专题性的研究成果。一方面，随着经济和政治体制改革的推进，政府研究的范围和领域逐渐明确，开始有针对性地探讨、解决现代化进程中的体制性问题，并尝试提出具体的方案。如党政如何分开、机构改革的目标、人大制度的完善等。并且，相关研究正逐步延伸到政府在经济社会发展中的功能、定位，以及同市场和社会的关系。另一方面，以发展学术作为新的发展起点。专业教材和著作开始涌现。如谢庆奎教授的《当代中国政府》，朱光磊教授的《当代中国政府过程》等，系统介绍了政府的起源、结构、功能和运行等基础内容，为后续研究的开展奠定了坚实基础。
整体而言，这一阶段的研究呈现出典型的过渡性特征，即在研究选题上，既强调问题导向，关注体制层面的宏大议题，也开始注重选题本身的学术意义。尤其在1990年前后，研究者逐渐意识到渐进式改革的重要性，致力于成为国家建设的建制性力量。但实际上研究的覆盖领域还不够广，对于西方政府与政治理论的借鉴也不够深入。而且在研究方法上，开始摆脱历史上长期形成的人文色彩，从传统的规范研究走向规范研究和实证研究并举，从主要关注制度转向兼顾制度和行为，政府过程方法得到了推广。而在研究深度上，逐步从概论性分析和一般性介绍转向专项的深度研究，以规范的概念性语言代替政策性语言，开始重视研究的科学性和规范性。随着社会主义市场经济体制改革目标的确立，政府职能，以及由此衍生出来的制度设计，在经济社会发展中的重要性日益凸显。
（二）相互给予中迅速发展（2001−2012年）
2001年，中国正式加入世界贸易组织，对国内政府管理改革带来了巨大挑战，同时也提供了实践机遇。该阶段的研究主要围绕一个核心问题展开，即政府职能转变。它是检验政治发展能否为社会主义市场经济建设服务的关键性指标。具体包括以下方面：一是发展型政府研究，它是对地方政府行为的理论概括。为了实现经济增长和财政增收的优先目标，地方形成了以社会政策创新为工具的发展型政府形态，选择性地履行职能。二是服务型政府研究，即对政府改革方向的重新定位。随着经济建设和社会转型的需要，应逐步将主要职能转向公共服务。这不仅取决于它的主观意志，还取决于市场与社会的成熟程度。并且，服务和管理并非是替代关系，“规制−服务型政府”才是转型期的理想模式。三是大部制改革研究，这是政府机构改革的最新进展。学术界一方面强调职能有机整合与统一的必要性，一方面主张不要片面地追求“大而全”，权责一致和部门间协调同样重要。
此外，政府规模、财政预算等领域也取得了重要进展，并在研究方法的应用上走在前列。总之，这一阶段的政府研究异常活跃，视角大为开阔，议题日益拓展，内容不断深化。不但提出了一系列重要的学术概念，如“党内民主”“职责同构”“协商民主”“预算国家”等。且真正做到了政学互动、相互给予，理清了困扰实务界的诸多问题，或是推动、引领着政府决策，或是内化于执政理念和制度设计。可以说，在短短20余年的发展历程中，政府研究在缺乏理论积累的条件下实现了迅速发展，对一些基础性问题的总体认识已较为清楚，但还未在深化和细化研究方面实现充分发展。例如，在职责同构问题的研究中，明确指出其尽管有存在的必要性与合理性，却也构成了各项改革难以开展的症结。但是，在职责在纵向政府间如何划分、政府如何实现全面履职等具体问题的分析上，还缺乏成熟的思路和具体的方案。
（三）从政府本体到政府场域（2012 年−至今）
党的十八大以来，社会主义现代化建设的加速，推动着政府研究进入了新的发展阶段，并呈现出以下变化。其一，具体的政府主体，甚至是政府的延伸部分愈发受到关注。研究对象拓展到县政、市政、街镇、开发区、新区，乃至社区、领导小组、委员会等。其二，政府间关系研究，诸如地方竞争、区域合作、整体政府等议题变得越来越重要。其三，对政府行为、管理流程等现实政治过程的关注度与日俱增。政府创新、政府回应性、风险防控、政策执行等，吸引了多学科的研究者入场。其四，治理技术、治理机制同政府改革的研究，特别是它们的中间作用机制正成为新的学术增长点。最后，中国政府与政治的核心，党政关系问题，再度迎来了研究热潮。党政体制、党政结构等概念成为理解为中国国家治理经验的“成功之匙”。
这一阶段的政府研究呈现出明显的转向。政府不仅仅作为本体，同样是一个场域，其范围大大拓展了。在方法应用上，研究规范性提升，实验方法、博弈方法、比较方法得到了推广。逐步从制度主义和“结构−功能”转向理性选择范式。在内容重心上，他们更关注“政府运作究竟是怎样的”，以及“运作背后的行为逻辑”，是行为主义的产物。这类研究的发展，有助于学术界破除对政府的固有的、简单化认知，更好理解其多样性。不过，任何研究都应当把握好内容和议题之间的平衡。过分强调政府所处的场域，容易落入微观主义的窠臼，而忽视、轻视政府领域的宏观问题、重大议题。无疑40余年来政府研究所取得的发展进步是显著的，同时也应当正视，繁荣发展背后的问题、难点和困点。
三、当前政府研究发展面临的挑战
在任何时期，政府研究都应当坚持一条主线，即中国特色社会主义建设的伟大实践。自20世纪80年代起，围绕着党政关系、政府职能转变、机构改革等重大议题，以及与之相关的公共政策、社会建设等重要议题，产出了大量成果。但是，随着议题的分化、方法的精进，一些大问题、重要问题开始受冷落，且正在被过度微观的视角、方法消解。这种现象值得引起警惕。
（一）比例失衡：逐渐遗忘的重大议题
政治学的研究议程包括宏观问题和微观问题。在政府研究领域，重大议题是宏观问题的重要组成部分，主要涉及转变政府职能、党和国家机构改革等服务国家改革发展的战略问题，事关顶层设计。后者涵盖了基层治理、官员晋升等具体现象和行为。从已有研究来看，微观问题的热度不断攀升，这确实是学科发展的重要体现，但也一定程度上影响到重大议题的研究，如司法体制改革、人大监督等重要议题已长期游离于政治学之外。研究议题本身没有高下之分，但政治学是一门“国家学”，决定了重大议题更具重要性和优先性。并且，重大议题关注的是基本面，而不是某个点，因先天而具有拓展性和连带性，能起到“事半功倍”的作用。总之，找到一个重要的选题，更有助于研究者不断向纵深拓展，生产出标志性产品，形成自己的“领地”。
客观来讲，重大议题不容易“接近”，很难直接应用田野、定量等方法。因此，宏观问题以规范分析为主，微观问题以实证分析为主，二者之间泾渭分明。不过，规范分析对研究者的能力要求较高，体现在逻辑自洽性、文本基础等多个方面，需要长期积累。另一方面，重大议题无法脱离经验事实，“小切口”为避免宏大叙事提供了可行路径。但同时要注意的是，过分强调田野和细节，落入微观主义的窠臼，将很难上升到政府的基本原理，得出普遍性的观点和结论。试图通过微观问题来推导、拼接重大议题，也容易出现逻辑鸿沟的问题。倘若不关心重大议题，不了解中高层政府，政治学者得出的结论、提出的“药方”，可能会存在偏差，难以满足政府改革对理论界工作的需要。
（二）共识缺失：政府作为本体还是场域
“以政府为本体”的研究，立足于现代化建设中的实践需求，重点关注的是政府改革中的基本面问题，尤其是重大议题；“以政府为场域”的研究，侧重于公共事务管理，对政府活动的范围，包括行为和现象展开研究，以更好理解原理和逻辑，促进知识体系的专业化。不过，他们都存在着各自的内在局限：前者主要是从结构−功能的视角展开分析，较难进行理论对话，在“讲好中国故事”方面有所欠缺；后者多致力于机制分析，试图解码中国政府行为的“黑箱”，但不同程度地存在着解释力不足的问题。并且，他们关注的问题，同实务界的需求似乎存在着偏差。从政治学人的日常推文来看，机制解释正成为中青年研究者的拥趸。然而，在一些基础性问题尚未认清的基础上，扎堆于对“puzzle”的解析，不但会窄化政治学的研究领域，还可能弱化其为国家建设、政府咨询服务的功能。理性选择和行为主义很难实现事实和规范的结合。
但两类研究并无高下之分，不过是前者侧重于基础性内容，后者重视深化和细化，共同构成了项研究开展的全过程，即面状研究可以勾画出结构性的图景和脉络，点状研究可以使结构更丰满。因此，对于新开辟的领域，应当事先通过结构性分析进行描述，形成基本认知。其次再进行解释性工作，反过来增进对基本面的理解，形成闭环。以笔者关注的环保职能为例，既有研究几乎都关注的是“政府如何履行环保职能”。这实质上是政策执行研究，所得出的相关结论，对于解决环境问题自身的意义较为有限。因此，需要先对环保职能展开剖析，以职能为研究的逻辑起点，然后分析后续的制度安排和改革内容，之后才是通过案例、定量等方法来解析相关和因果关系。总之，将政府作为研究对象，决定了它很难与现实政治保持距离，研究者必须要兼顾好学术意义和政策价值。
（三）重心错位：治理研究的无限延伸
在当前，治理不仅是学术界的热门话语，同样在政治话语中得到了广泛应用，体现出官方对政府与市场和社会关系、政府职能等进行的调适。他们一方面强调，政府是公共利益的最佳代言人，起主导和支配作用；另一方面，鼓励多元主体对公共事务的参与。围绕政府在治理中的功能，学术界产出了大量的学术论文。基于可视化分析，治理研究主要聚焦“善治”、“多中心治理”、“全球治理”和“国家治理”四个簇群。其中，前三类研究呈现出一定程度的西方话语色彩，实质上暗含着对政府的排斥；后者却无限扩大了治理的外延，它的应用场景从政社合作、公共服务、扶贫攻坚迅速扩展到政治监督、市场监管，甚至是审计、评估等领域。这种“政府研究治理化”的倾向，容易导致对政府职能的简单化理解，对政府自身的知识贡献是有限的。在一定程度上，政府不但被研究者忽视，同时也被轻视了。
进入21世纪以来，“多一些治理，少一些统治”已成为主要国家政治变革的重要特征。这固然契合了人类政治社会发展的规律，但也容易产生认知上的误区。事实上，与统治相对应的是管理，它们构成了政府职能的两个方面。治理则是对管理的进一步发展。管理是基础性的政府职能，在任何时期，都需要公共权威的管理以配置资源，在维护社会公正和秩序的基础上提供服务。治理则主张多元主体的参与和互动，应对“政府失灵”，增强基础性能力。偏重于社会管理领域。由此可见，它们各有侧重，并非是替代和超越的关系，而是相互补充的。以“放管服”改革为例，它从来不是单一地主张简政放权和优化服务，而是要实现放权、严管和优服的有机统一。并且，改革的最终实现，应由监管能否有效承接来决定。必须要及时转化观念，将对监管职责的重视提至前所未有的高度。在某些政府职能范围领域，监管（管理）将永远是基础和核心。
四、推进政府研究的守正创新
笔者呼吁重新将“作为本体的政府”带回来，并非认为“作为场域的政府”研究不重要。而是因为，在精细化发展的过程中，逐渐遗忘了一些重要议题，产生了一些认知误区。倘若任由其偏离下去，将不利于发挥政治学的核心功能。近 10 年来，政治学在政府研究领域提出的高解释力、高认同度的概念和理论还有很大不足，笔者认为应该从以下几方面进行完善。
（一）既要主动出击，更要突出重点
政治学的规模比较小，从事专业研究的人员还不够多。因此在研究议题上，应集中优势力量突出其重点。近年来，“政治学公共管理化”引发了学界热议，即一些政治学研究在形式上越来越像公共管理学，转向对具体问题的技术描述。客观来讲，当政治学需要通过政府组织来解决国家具体问题的时候，它的焦点自然会从构成维度转向行动维度。但是，作为一门基础性学科，政治学在政府理论方面积累了丰硕的资源。倘若自我降维，全部涌向微观，更可能会丧失自身的优势。为此，笔者呼吁政治学者既要主动出击，向其他学科学习研究方法和研究具体问题的能力，并结合自身优势，开发新的领域；更要明确并聚焦政府研究的基础性问题、重大议题，对以政府为核心对象的一系列重大问题展开攻关。因为政治学的独特优势在于，能够对国家权力等本质问题保持清醒理智，这种理性精神是非常必要的。
（二）丰富研究方法，掌握中观视角
研究方法没有高下之分，议题同方法的匹配度更为重要。除了偏重宏观的规范分析和偏重微观的实证分析，中观视角提供了一条新的进路，即对宏观问题做具体研究。即要把具体问题放在大的背景下研究，既不空泛，也不琐碎，而是要深入、具体地开展研究工作。例如，将权责清单制度视为政府职能转变的抓手，就有效实现了研究议题的降维。可见，这种视角天然契合了对于重大议题、宏观问题的分析。需要进一步说明的是，宏观、中观和微观不是界限分明的，应当是将其作为一个“武器库”，打通边界。可行的思路是，借宏观分析来建构背景，借中观视角来充实案例，借微观研究来理解关系和机制。通过解剖麻雀的方式对一系列中微观议题进行探讨，最终上升到对宏观问题的整体性分析。
（三） 明晰治理概念，理解政府行为
经过本土化改造，中国的治理概念主要指向的是复合主体的协同共治。并且，不同主体间的地位和功能存在差异。它意味着国家与社会关系的再调整，更多强调政府之外的力量。基于这样的思路，治理既可以在宏观层面上看成是分析框架，即不同主体间的相互关系和演化路径，也可以在微观层面上探析具体的组织架构和协作模式。总之，它有着特定的研究场域，即涉及多元、复合主体的公共事务。而从政府履行职能的方式来看，主要存在着统治、发展、管理和服务等多种类别，还可以进一步细化为决策、监管、执法等具体形式。可见，治理只是其中的一部分，也可以将其视为贯穿其中的理念，但它绝非政府行为的全部。必须要掌握基本的政府原理和理论，适当扩展研究范围。
“社会大变革的时代，一定是哲学社会科学大发展的时代。当代中国正经历着我国历史上最为广泛而深刻的社会变革，也正在进行着人类历史上最为宏大而独特的实践创新。”勇立时代潮头，政府研究应立足于中国特色社会主义现代化建设的实践，围绕政府发展的核心议题，贯彻学习党的二十大报告中的相关精神，持续关注政府领域的大问题、真问题、好问题，努力为知识生产创造经验场景和理论滋养，为政府改革提供智识支持和解决方案。另一方面，“中国道路”不能只是强调自身的独特性，而是要超越社会政治生活，丰富人类关于政府发展规律和道路的认识。在此过程中，应充分尊重并借鉴各国政府的发展经验，实现中国政治同比较政治的连接。
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责任编辑：万志高
一审：班允博 二审：杨明 终审：肖伟林
文章来源：《北京科技大学学报（社会科学版）》2023年第2期
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